Por Iris Jave*
Los datos sobre iniciativas legislativas vinculadas con mecanismos de remoción constitucional permiten leer la crisis política peruana no solo como una sucesión de enfrentamientos entre el Ejecutivo y el Legislativo, sino como expresión de un desequilibrio institucional más profundo: las reglas constitucionales han sido utilizadas como una estrategia del Congreso para moldear la inestabilidad de acuerdo con las correlaciones de poder coyunturales. Las consecuencias de esta dinámica han sido la disolución del Congreso en 2019, y ocho presidentes en el periodo 2016–2026, lo que nos ha dejado una década de fragilidad institucional, improvisación y profundización de la precariedad democrática.
En la revisión de propuestas de reforma constitucional en el periodo parlamentario 2021-2026, identificamos 21 proyectos de ley que buscaron modificar estas dos instituciones. Como se ve en el siguiente cuadro, todas las bancadas tuvieron iniciativas similares con vistas a definir/reforzar la figura de la vacancia presidencial y presentaron propuestas.
Una primera constatación es que la vacancia presidencial han dejado de operar como dispositivos excepcionales para convertirse en estrategias de remoción política, en armas para eliminar al adversario institucional olvidando y/o evitando la posibilidad de construir espacios de diálogo y debate que permitan una gobernabilidad democrática, de acuerdo con lo que todavía define a un parlamento. Así, la política se reorganiza alrededor de una amenaza constitucional permanente y recíproca. No estamos frente a una voluntad reformista orientada a corregir un mal diseño institucional en beneficio de la democracia; estamos, más bien, ante un proceso de reforma condicionado por la correlación coyuntural de fuerzas. El Congreso, que es al mismo tiempo actor del conflicto y espacio obligado para toda reforma constitucional, parece haber impulsado cambios selectivos allí donde afectaban al Ejecutivo, pero no allí donde podían restringir su propia capacidad de maniobra. Esto sugiere una lógica de sobreprotección parlamentaria: sí a las reformas, pero sin perder las ventajas que otorga una figura de vacancia presidencial amplia y políticamente utilizable.
Una segunda constatación es la búsqueda de sancionar la figura de la vacancia presidencial de acuerdo con la coyuntura política. Ello se ve reflejado en lo actuado durante el gobierno de Pedro Castillo, cuando el Congreso elaboró propuestas centradas desproporcionalmente en la regulación de la figura presidencial, lo que significaba afectar a la estabilidad y abandonar el equilibrio de poderes que se supone debía existir. En este cuadro se aprecia que son 12 los proyectos de ley que buscaban afectar al Ejecutivo, 6 los que se regulaban a ambas instituciones y solo 3 los que trataban sobre el Congreso, aunque en estos casos el objetivo no era autorregularse sino fortalecer sus atribuciones.
Así, los principales artículos de la Constitución Política del Perú que buscaron ser regulados fueron el 113 y 117, enfocándose tanto en la definición de “incapacidad moral” (8) como en los medios para su concreción mediante propuestas de vacancia presidencial (18), inmunidad presidencial (13) y cuestión de confianza (4). Esta asimetría tiene implicancias sustantivas. En lugar de fortalecer un sistema de pesos y contrapesos más claro, las propuestas procuran inducir un desequilibrio en favor del Parlamento, preservando sus márgenes de intervención sobre el Ejecutivo.
Un tercer aspecto es el momento político en que estas iniciativas adquieren mayor protagonismo. El conflicto tuvo una especial preponderancia durante el gobierno de Pedro Castillo, se intensificó en el periodo de transición al régimen de Dina Boluarte, en medio de las protestas nacionales y la discusión sobre un posible adelanto de elecciones, y luego ingresó en una etapa de “enfriamiento” que continúa hasta la actualidad. Esta periodización permite entender que el interés reformista no fue constante ni obedeció a una agenda institucional de largo plazo, sino que estuvo vinculado a la intensidad del conflicto político. Cuando la crisis era aguda y el desenlace del poder estaba en disputa, los proyectos proliferaron; cuando la relación de fuerzas se estabilizó en favor de la mayoría parlamentaria, el impulso reformador disminuyó.
El “enfriamiento” no debiera ser interpretado como una superación del problema, sino apenas como una disminución del interés parlamentario en regularlo. El Congreso no ha desactivado el desequilibrio; ha optado por convivir con él mientras el arreglo institucional le resulte funcional. No se corrige la falla, se preserva porque beneficia a uno de los actores. La evidencia más clara de esto aparece en el tratamiento legislativo posterior a las iniciativas. Según nuestra revisión, quince proyectos fueron agrupados y aprobados en un solo dictamen por la Comisión de Constitución y Reglamento (9 de febrero de 2023), pero ese dictamen no llegó a votación en el Pleno sino que fue “encarpetado” por el Consejo Directivo del Congreso. Es decir, incluso cuando existió una oportunidad procedimental para discutir una reforma más integral, la conducción política del Congreso prefirió bloquearla. El “encarpetamiento” es una decisión política: se presentan los proyectos como una amenaza al adversario en el debate público y luego, cuando ya no es funcional, se archivan.
Cambio constitucional y veto
Desde una perspectiva más amplia, la revisión de los proyectos de ley permite confirmar que el Congreso peruano se ha consolidado en este periodo como un actor central de veto y administración del cambio institucional. Tiene poder para reformar, pero también para impedir reformas. Esa doble condición le permite presentarse discursivamente como defensor del orden constitucional mientras, en la práctica, preserva reglas que alimentan la inestabilidad. El Congreso no solo participa en la crisis, también regula sus ritmos, sus salidas parciales y sus bloqueos. Así, la Constitución deja de funcionar como marco compartido de resolución de conflictos y pasa a ser usada como recurso estratégico en la disputa por el poder. Cuando los mecanismos de remoción son activados o reformados según conveniencias coyunturales, la institucionalidad pierde previsibilidad y legitimidad. El problema que se plantea a la democracia no es sólo jurídico, sino también político: afecta la confianza ciudadana, deteriora la representación y refuerza la percepción de que las reglas cambian —o se conservan— en función del cálculo de las élites parlamentarias. El Congreso actúa, así, no solo como legislador, sino como actor que define —y limita— las condiciones mismas de la gobernabilidad democrática.
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*Iris Jave es investigadora senior del Instituto de Democracia y Derechos Humanos (Idehpucp) de la Pontificia Universidad Católica del Perú. El artículo se realizó con la colaboración de Gonzalo Ugarte.
